Financement, réglementation, influence… Toutes les questions que vous vous posez sur le lobby au niveau européen

Noémie BonninRadio France

Les lobbies font partie du fonctionnement des institutions européennes. Entreprises, ONG, groupements professionnels… Qui fait du lobbying, de quelle manière, avec quel budget ?

Le Parlement européen à Bruxelles.  (NOEMIE BONNIN / RADIO FRANCE)

Les lobbies sont souvent pointés du doigt : trop puissants, pas assez transparents, trop proches des élus… Lobby du tabac, des pesticides, de l’industrie automobile : les institutions européennes sont-elles à leur solde ? Quelle est la part de fantasme, quelle est la part de réalité ? Budget, rôle, pouvoir : franceinfo vous explique comment un lobby peut intervenir à Bruxelles et Strasbourg et selon quelles règles.

D'abord, c’est quoi un lobby ?

Un lobby regroupe un type d’organisation assez divers : cela peut être une entreprise privée, un groupement d’entreprises, mais aussi un organisme public, ou une association, une ONG. Son objectif est de peser sur les prises de décisions des députés, des commissaires européennes et de leurs collaborateurs. Pour cela, le lobbyiste va contacter la personne "cible", lui proposer un rendez-vous, lui envoyer des rapports, discuter avec lui et lui expliquer son point de vue. Les élus se servent de ces entretiens pour se faire une idée globale sur un sujet : par exemple, un député qui travaille sur le glyphosate peut recevoir les représentants des agriculteurs, les entreprises de pesticides, les ONG, les associations de consommateurs… L’action des lobbies peut aussi se faire par des envois d’amendements prêts à l’emploi, des campagnes d’influence sur les réseaux sociaux ou des publicités ciblées.

"La forme d'action varie et toutes les formes d'action ne sont pas problématiques, explique à franceinfo la députée socialiste Christine Revault d'Allonnes-Bonnefoy. Je n'ai aucun souci avec les prises de rendez-vous sur des dossiers que nous suivons quand cela est fait dans la transparence. Mais il y a des méthodes plus problématiques : des appels répétitifs et des mails répétitifs à votre bureau parlementaire, par exemple, ou certains représentants qui viennent directement frapper à la porte de votre bureau parlementaire sans préalablement vous avertir."

Existe-t-il des règles qui encadrent le lobbying ?

L’encadrement du lobbying au niveau européen a beaucoup évolué ces dernières années. La législation s'est renforcée. Depuis 2011, les lobbies doivent s’inscrire dans un registre officiel, géré conjointement par le Parlement européen et la Commission européenne. De nombreuses informations y sont renseignées : thèmes défendus, budget, nombre d’employés, nombre d’accrédités… Ce registre est en accès libre sur internet. Cette inscription permet d’être accrédité pour rentrer dans les locaux des institutions. Mais des rendez-vous en dehors des locaux restent évidemment possibles. Toute personne peut également rentrer sans accréditation, sur invitation d’un député.

Deux codes de conduite existent également, l'un à destination des élus – annexé au règlement intérieur du Parlement européen – et l'autre des lobbies, qui doivent le signer lorsqu’ils s’inscrivent dans le registre de la transparence. Il y est écrit que les lobbies ne doivent pas obtenir ou essayer d’obtenir des informations ou des décisions "d'une manière malhonnête" ou en "recourant à une pression abusive ou à un comportement inapproprié", une formulation qui reste assez vague.

Les règles ne sont pas les mêmes pour toutes les institutions. La Commission est la plus avancée en matière de transparence : en plus du registre, les commissaires et les directeurs de cabinets doivent rendre publiques leurs rencontres avec les lobbies. Une récente décision (janvier 2019) propose également cette publication des rendez-vous au Parlement européen (pour les présidents de commissions thématiques et les rapporteurs, notamment). Les règles sont bien moins avancées en ce qui concerne le Conseil de l’Union européenne (qui réunit les ministres nationaux de chaque pays de l’UE, en fonction des domaines politiques traités). Le lobbying s’y fait de manière beaucoup plus opaque.

De nombreux élus regrettent par ailleurs qu'il n'existe aucune obligation de transparence quant à l'origine précise des financements des lobbies.

Que risquent les lobbies s'ils ne respectent pas ces règles ?

Si un lobby fait une fausse déclaration, il peut être banni du registre, les lobbyistes concernés ne pourront plus rencontrer les élus. S’ils ignorent une convocation à une audition, une réunion de commission ou s'ils refusent de coopérer avec une commission d'enquête, ils peuvent également se voir retirer leurs accréditations.

Encore très rare, cette règle a été adoptée après le refus de plusieurs organisations (AB InBev, Amazon EU, Barclays Group, Fiat Chrysler Automobiles, Google, HSBC Bank, Ikea, McDonalds and The Coca-Cola Company) de participer à une audition de la commission spéciale "Taxe" sur la lutte contre l’évasion fiscale et les paradis fiscaux. Selon l’eurodéputée Sylvie Guillaume, elle pourrait très prochainement s’appliquer au cas d’ExxonMobil, qui a refusé dernièrement de participer à une audition des commissions des Pétitions et de l’Environnement.

En septembre 2017, les députés européens ont retiré aux lobbyistes de Monsanto leur droit d’accès au Parlement. Cette décision fait suite au refus du géant américain de l’agrochimie, désormais filiale du groupe allemand Bayer, de participer à une audience sur les soupçons d’ingérence dans les recherches autour du glyphosate.

Mais plusieurs observateurs et associations regrettent qu’il n’existe aucun moyen de vérifier le système et les déclarations des lobbies. Transparency International, notamment, milite pour la création d’une haute autorité indépendante (comme, en France, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique), capable de vérifier et sanctionner. À propos des lobbies, mais aussi des potentiels conflits d'intérêts des députés. Si un élu ne respecte par le code de conduite, il peut aussi être sanctionné.

Est-ce que les lobbies sont nombreux ?

Au 1er janvier 2019, près de 25 000 personnes travaillaient pour les lobbies européens (24 829 équivalents temps plein plus précisément). Près de 12 000 organisations (11 868) s’étaient inscrites officiellement dans le "registre de transparence" de l’Union européenne (voir la partie sur la réglementation des lobbies). C’est cette inscription qui permet d’avoir une accréditation pour rentrer dans les locaux du Parlement européen ou de la Commission. Mais tous les lobbies ne sont pas enregistrés officiellement, il est alors très difficile de savoir combien ils sont en tout, en comptant les non-enregistrés.

Par ailleurs, il existe de grosses disparités dans les nationalités des lobbies. Le pays qui en réunit le plus est la Belgique, avec 2187 organisations, mais il faut relativiser ce chiffre : de nombreux lobbies ne sont pas forcément belges à l’origine, mais sont installés à Bruxelles pour être au plus près des institutions européennes. Ensuite, le nombre de lobbies dépendent de l’importance du pays, en termes de richesse, de nombre d’habitants, etc. Ainsi, 1 506 lobbies sont Allemands, 1 116 Français, 836 Italiens, quand 102 sont Roumains et 38 Lettons. Tous les lobbies ne viennent pas d’États de l’Union européenne : tous types d’organisations, de tous types de pays peuvent défendre leurs intérêts. La Chine a 9 lobbies enregistrés, la Russie 11, les États-Unis 395.

C'est quoi, le poids de lobbies ?

Il est assez difficile de mesurer précisément l’importance des lobbies. Ce qui est certain, c’est que leur nombre, leurs budgets, leurs effectifs sont en constante augmentation. Ils étaient 306 lobbies en 2008 (prémices de l’encadrement des lobbies), 11 868 aujourd’hui.

Tous les eurodéputés ne sont pas d’accord sur le poids des lobbies. Une partie d’entre eux dénoncent un pouvoir trop important. "Personnellement, je suis effrayée par le poids des lobbies industriels autour des agences européennes d’évaluation et de contrôle sanitaires, estime l'eurodéputée écologiste Michèle Rivasi. Les experts en situation de conflit d'intérêts sont souvent victimes du syndrome du conducteur aviné qui, tout en ayant bu, pense pouvoir conduire en niant l'influence exercée par l'alcool sur sa conduite".

"Les lobbies ont beaucoup trop de poids, juge également le député communiste Patrick Le Hyaric. 1,5 milliard d’euros sont investis en dépense de lobbying chaque année à Bruxelles, dont une part écrasante pour défendre les intérêts industriels et financiers, ce qui place l’Europe à la seconde place après Washington. Ces activités tordent la pratique démocratique en faisant primer des intérêts minoritaires sur l’intérêt général."

Les lobbies envoient-ils des cadeaux aux élus ?

C’est une pratique censée être interdite par le code de conduite. Mais ce type de dons existe encore. Cela peut aller à de petits objets (comme des livres par exemple) à des déplacements financés. Le député est seul à décider de l’intérêt du déplacement vis-à-vis du dossier étudié. Ainsi, Edouard Martin (PS) explique à franceinfo avoir refusé, au cours de son mandat, un voyage aux États-Unis pour visiter un parc photovoltaïque. "C’était une semaine entière tous frais payés, j’ai refusé". "J’ai souvenir d’un chargeur de téléphone, que j’ai déclaré, explique de son côté la vice-présidente du Parlement, Sylvie Guillaume. Des invitations pour des repas de travail ou cocktails, des invitations à des projections de films, arrivent, mais libre à chacun de les décliner, c’est le cas pour ma part."

Pendant le débat sur la directive droit d'auteurs, un lobby qui militait contre a offert aux députés la possibilité de venir manifester devant le Parlement européen en finançant le coût du transport et de l'hébergement, raconte à franceinfo l'eurodéputée Pervenche Bérès. "Vous pouviez recevoir 350 euros pour venir au Parlement, et 50 euros par nuit", décrit-elle. "Il y a 25 ans, il y avait des formes presque plus visibles de lobbying. Je m'en souviens très bien. À Noël, on recevait des bouteilles de champagne, des caisses de vin, des boîtes de chocolat, ça ça n'existe plus", affirme Pervenche Bérès.

Quel est le budget des lobbies ?

Chaque lobby a son propre budget. Il doit le déclarer dans le registre de transparence. Le Conseil européen de l'industrie chimique (European Chemical Industry Council), qui est la principale association professionnelle de l’industrie chimique, est l’organisation qui dépense aujourd’hui le plus d’argent pour ses actions de lobbying, avec 12 millions d’euros annuel. Elle organise de nombreux événements pour ses membres.

Si l’on compare uniquement les groupes privés, l’association professionnelle de l’industrie chimique arrive toujours en première position, la fédération européenne des assurances en deuxième et Google en troisième. Ces budgets sont des chiffres en valeur absolue, mais il est aussi intéressant de noter les plus grosses augmentations. Par exemple, Google a consacré au lobbying européen plus de 6 millions d’euros en 2017, soit 10 fois plus qu’en 2011 (600 000 euros). Facebook est passé de 150 000 euros de budget en 2011 à plus de 3,5 millions d’euros en 2018. C’est le signe de l’importance croissante que prend la réglementation européenne dans les affaires des Gafa.

Si ces montants sont déclarés, leur utilisation ne n’est pas. Ce budget couvre les salaires des employés, le paiement des locaux, les dépenses courantes (de type téléphone, internet, etc.), les opérations de communication, les événements divers… Uniquement auprès des institutions européennes, mais ces sommes ne comprennent pas les actions de lobbying à l’intérieur des États membres, auprès des gouvernements nationaux. Enfin, ces montants sont basés sur les déclarations des organisations et il n’existe aucun dispositif de vérification.

Quels sont les lobbies les plus puissants ?

Tout dépend de quel critère l’on regarde. L’une des indications publiques qui peut servir est le nombre de réunions déclarées avec les membres de la Commission européenne (et leurs entourages). À ce niveau, c’est Google qui remporte la palme, avec 218 rendez-vous enregistrés depuis décembre 2014. Business Europe (association patronale européenne, qui regroupe les syndicats patronaux nationaux, comme le Medef pour la France) arrive en seconde position avec 215 rendez-vous, puis le Bureau européen des unions de consommateurs (fédération d’associations de consommateurs issues des pays européens), avec 149 réunions.

Par ailleurs, les entreprises ou les industries ne sont pas les seules à être défendues par des lobbies. Si la catégorie la plus fournie (selon la classification du registre de la transparence) est bien celle des groupements professionnels et des associations syndicales et professionnelles (6 000 entités), de très nombreux lobbies sont des ONG (3 141 entités). Il y a également des cabinets de consultants et d’avocats (1 126), des groupes de réflexion, organismes de recherche et institutions académiques (913), des organisations représentant des autorités locales, régionales et municipales (576) et des organisations représentants des communautés religieuses (51). Enfin, les lobbies existe dans tous les domaines : sport, culture, aide humanitaire, santé…

Est-ce que les lobbies existent auprès de toutes les institutions européennes ?

Oui. Les lobbies travaillent au Parlement européen, à la Commission européenne et au Conseil de l’Union européenne. Mais les règles ne sont en revanche pas les mêmes d’une institution à l’autre. La Commission est la plus avancée en matière de transparence, mais il y a plus de réticences au Parlement et encore plus au Conseil de l’Union européenne.

À ce propos, l’Observatoire européen des multinationales (Corporate Europe Observatory) a publié en février 2019 un rapport qui dénonce l’opacité des prises de décisions au sein de ce Conseil de l’Union européenne. "Trop d’États membres, sur trop de sujets, sont des États capturés, qui permettent aux intérêts privés d’influencer négativement leurs décisions sur les dossiers européens. Au lieu d’agir pour l’intérêt public de leurs propres citoyens et de ceux de l’UE tout entière, ils sont devenus des véhicules de l’influence des multinationales", est-il écrit dans ce rapport.

Les lobbies sont-ils les ennemis des élus ?

Tout le monde n’a pas le même avis à propos des lobbies. Si certains eurodéputés dénoncent leur pouvoir et leur action, d’autres affirment qu’ils sont utiles et nécessaires à la vie démocratique, en contribuant à nourrir leurs réflexions dans des dossiers parfois complexes. "Les lobbies sont là pour apporter un éclairage, les députés sont là pour les écouter pour ensuite se former une opinion en leur âme et conscience, pas l'inverse", juge par exemple l’eurodéputé Thierry Cornillet, du mouvement radical. "Écouter ne veut pas dire 'acheter' tous les arguments."

L’eurodéputée socialiste Pervenche Bérès compare ainsi les lobbies avec le cholestérol : "Il y a le bon et le mauvais, juge-t-elle. Tous les intérêts doivent être représentés, mais le problème, c'est que les stratégies modernes de communication, le développent d'internet a démultiplié les moyens de ces lobbies." Plusieurs autres députés font clairement la différence entre les types de lobbies : les industriels d’une part, qui défendent des intérêts privés, et les ONG et collectifs citoyens d’autre part, qui défendent des intérêts collectifs. Le déséquilibre des budgets entre les uns et les autres est également pointé du doigt.

Parfois, la relation entre élus et lobbyistes tourne au vinaigre. Ainsi, le tribunal de l'Union européenne a annulé en mars 2019 des décisions de l'Agence européenne de la sécurité des aliments (EFSA), qui avait refusé la demande de députés européens d'accéder à une partie des études non publiées sur les risques de cancer liés au glyphosate. La décision a été qualifiée de "victoire historique" par Michèle Rivasi. Selon elle, "les lobbys industriels nous mènent une guerre que nous ne voulons voir".

En 2013, des documents confidentiels révélés par la presse ont montré que le cigarettier Philip Morris fichait les eurodéputés, en fonction de leur sensibilité sur la question du tabac et de leur capacité à défendre les intérêts de l’industrie du tabac.

Est-ce que les lobbies écrivent eux-mêmes les lois ?

Ce sont théoriquement les équipes des députés qui écrivent les lois et leurs amendements. Mais il arrive que des paragraphes entiers, rédigés par les lobbies, se retrouvent dans les textes législatifs. "Oui, bien évidemment, la capture scientifique et réglementaire des lobbies met en péril notre démocratie et sape notre pacte républicain, la saga du glyphosate l’atteste", explique à franceinfo Michèle Rivasi.

Par ailleurs, certains élus assument le fait de reprendre les propositions de certains lobbies, s’ils estiment que ces mesures vont dans le bon sens. "Cela n'arrive pas souvent, mais cela arrive que des députés recopient mot pour mot des paragraphes écrits par des lobbies, ce que je n'ai jamais fait, confie à franceinfo l'eurodéputée Christine Revault d'Allonnes-Bonnefoy. C'est un problème car ce n'est pas transparent et ce n'est pas leur rôle de réécrire les législations. Ils sont utiles pour exposer un point de vue et il est ensuite du devoir des législateurs d'écouter, de prendre en compte les points de vue de chacun et d'écrire la loi pour qu'elle profite à l'ensemble de la société."

"Il est possible que des députés copient-collent certains amendements qui leur sont suggérés par des lobbies (qu’il s’agisse d’organisation à but lucratif comme non lucratif) mais aussi par les représentations permanentes des États membres qui sont une source d’influence à ne pas négliger", explique pour sa part Sylvie Guillaume.

Mais alors, est-ce que les lobbies mentent ?

Certains députés regrettent que, parfois, les lobbies s’arrangent avec la réalité. "Ils franchissent parfois la frontière de la légalité lorsqu’ils manipulent la science, les évaluations de leurs produits", affirme par exemple Michèle Rivasi.

"Il y a trois ans, quand on travaillait sur les émissions de CO2 et le principe de pollueur-payeur, le lobbyiste des cimentiers européens a organisé des sauteries à tout va, des apéros, des déjeuners, des dîners... Ils invitaient les députés par dizaines, raconte e à franceinfo Edouard Martin (PS). Leur représentant nous disait que si la mesure passait, des sites de production seraient délocalisés en dehors de l’UE. C’est ridicule ! Malheureusement des députés l’ont cru. Je trouve certains de mes collègues naïfs, voire complices."

Plus récemment, certains élus ont dénoncé des mensonges partagés par les géants du numérique, en plein débat sur la directive droits d'auteurs. "Les Gafa ont beaucoup colporté d'arguments mensongers pour faire peur, en expliquant qu'avec la directive, on allait censurer Internet, on allait filtrer tout ce qui allait être chargé par les utilisateurs sur les plateformes, précise à franceinfo l'eurodéputée Virginie Rozière. Ce sont des arguments faux, mais simples, simplistes et mensongers mais qui marchent. YouTube a pris parti publiquement à l'automne 2018, en mentant avec ces arguments-là."